El Tribunal Supremo de PR (TSPR)
acaba de validar una Ordenanza Municipal (OM) emitida por el Municipio de
Peñuelas (aplicable a cualquier municipio que los imite) que pretende atender
un problema de salud pública relacionado a las cenizas generadas por la quema
de carbón en la planta eléctrica de AES en Guayama. La Resolución del TSPR comienza con el
siguiente párrafo:
Notarán que en ninguna parte se
habla de disposición de cenizas, sino del uso de un producto derivado de las
cenizas que se utiliza (no dispone) en el vertedero de Peñuelas. Es importante reconocer la diferencia porque
una cosa es pretender usar un
producto, que algunos alegan es toxico, [aunque la Junta de Calidad
(JCA) y la Agencia de Protección Ambiental Federal (EPA) han insistido en
clasificar como un desperdicio solido no peligroso] como relleno y/o cobertura
de los desperdicios que reciben en sus facilidades dejándolo expuesto al viento
y a la lluvia que pueden erosionar y arrastrar particulado del mismo hacia las
comunidades cercanas o infiltrarse en el suelo y otra disponer de un desperdicio no peligroso en cumplimiento con
las normas requeridas.
Partiendo de la premisa que
establece esta Resolución del TSPR, la alternativa que tendría AES seria
(basado en que el Gobierno de PR eliminó la restricción de no disponer de las cenizas en PR) sería
entonces enviar las cenizas “crudas” para su disposición en el vertedero de
Peñuelas (u otro similar que los reciba) y entonces es responsabilidad del
vertedero manejar el desperdicio solido no peligroso de manera adecuada. Si el TSPR decidiera que tampoco se puede
disponer este desperdicio solido no peligroso equivaldría a que los municipios
podrían decidir, por ejemplo, que no recibirán latas o papel o cualquier otro
desperdicio solido no peligroso, independientemente de lo que las agencias
estatales o federales puedan definir o disponer.
La Resolución pasa a ir
discutiendo como concluye que no hay “campo ocupado” empezando por el permiso
de construcción del propio vertedero emitido el 25 de marzo de 2013. Se concluye que ese permiso no “ocupo el
campo” ya que el mismo no dispone nada sobre el material de relleno a
utilizarse como se indica a continuación:
Presumo que el permiso no discutió
ese aspecto porque pueden haber múltiples opciones para el material a
utilizarse después que cumpla con una serie de características que dispone la
legislación federal. Este argumento me parece que es uno débil para respaldar
una opinión de no “campo ocupado” ya que el diseño de un vertedero de este tipo
requiere de una multiplicidad de detalles técnicos para los cuales existen múltiples
opciones y que tienen que cumplirse, se discutan o dispongan como parte del
permiso local o no.
Unas dos (2) semanas después, el
9 de abril de 2013, la Legislatura Municipal de Peñuelas aprobó la OM que está
siendo impugnada prohibiendo claramente el uso de cenizas, según se indica a
continuación:
Además del uso de las cenizas
“crudas” prohíbe el uso de cualquier material derivado de las mismas, según se
dispone a continuación:
En resumen, se prohíbe el uso,
disposición, depósito o cualquier actividad relacionada con las cenizas
derivadas de la quema de carbón en plantas eléctricas y de cualquier producto
derivado de este. Prohibición total y
absoluta.
Sin tomar en
consideración la OM, el 18 de junio de 2014 se solicita y el 25 de junio de
2014 se emite una enmienda al permiso original autorizando el uso del material
agregado como relleno en las operaciones del vertedero.
Al enterarse del uso de AGREMAX
en el vertedero, el Municipio acudió al Tribunal de Primera Instancia (TPI) el
cual le dio la razón basado en lo siguiente:
Es curioso que el criterio es que
el permiso enmendado y no el permiso original el que se usa como
referencia. En ese momento se pudo
argumentar que si dicho permiso enmendado o, inclusive, un nuevo permiso
enmendado donde la JCA autorice el uso de AGREMAX podría invalidar la OM. Inclusive, el propio TSPR reconoce esta
posibilidad en la Resolución.
Insatisfechos con esta decisión,
los operadores del vertedero acuden al Tribunal Apelativo (TA) argumentando que
la OM está dirigida exclusivamente a sus operaciones y no es de carácter
general, por otro lado, el Municipio argumenta que la JCA no ha regulado el uso
de AGREMAX y que la OM suplementa la regulación de la JCA y que su aplicación
de carácter general.
El TA dejo sin efecto la decisión
del TPI argumentando que aunque la
Al llegar a esta interpretación,
el TA decidió que el término para impugnar la OM de 20 días no había caducado
ya que el Municipio no notifico a la parte afectada, contrario a cuando se
entiende que es de carácter general en cuyo caso el término comienza a partir
de la aprobación de la OM.
Insatisfecho el Municipio, acudió
al TSPR alegando el carácter general de la OM y el operador alegando la
especificidad de la OM y añadiendo el argumento de que el manejo y disposición
de desperdicios sólidos es jurisdicción de la JCA y la EPA.
Esto nos lleva al primer criterio
evaluado por el TSPR, el concepto de campo ocupado. Sobre la jurisdicción exclusiva de las
agencias federales dispone lo siguiente:
Sin entrar en los méritos de este
caso, sería interesante saber cuál será la opinión del TF cuando se apele esta
decisión ya que como consecuencia de la sentencia del caso Sánchez Valle se
entiende que los tribunales de PR tienen una personalidad jurídica distinta de
los tribunales de los 50 estados federados que componen los EEUU. Por tal razón, el TF podría decidir que por
su propia naturaleza territorial los tribunales de PR no tienen jurisdicción,
anularía todas las decisiones locales y emitiría su propia decisión, la cual
sospecho será en contra de la validez de la OM concluyendo que la jurisdicción
sobre este asunto es un “campo ocupado” de la EPA, delegado en parte a la JCA,
pero que sería irrazonable entender que por la omisión de un detalle técnico en
un permiso local la EPA está renunciando a su jurisdicción.
Los que trabajan asuntos
ambientales conocen que la EPA, y otras agencias federales, son partidarias de
emitir permisos de carácter general y que como suplemento a dichos permisos
desarrollan una serie de guías, manuales, procedimientos, protocolos,
certificaciones, etc. que establecen la base científica, técnica y operacional
bajo las cuales deben cumplirse los requisitos establecidos en dichos permisos
generales.
En el caso específico de la EPA,
el tema del manejo de los desperdicios sólidos no peligrosos y la operación de
vertederos es uno de los menos complejos ya que por décadas se ha desarrollado
tecnología que bien implantada reducen al mínimo o eliminan el impacto sobre el
terreno, aire y agua de dicha actividad.
Inclusive existe el programa de “brownfields” que consiste de la
utilización de áreas como los vertederos para usos beneficiosos una vez
clausurados apropiadamente, incluyendo la generación de energía usando los
gases que se producen por la descomposición de los desperdicios, como
recientemente se implanto en el vertedero de Fajardo.
Volviendo a la discusión del caso
en cuestión, el TSPR incluye un tercer criterio que puede establecer un “campo
ocupado” el cual se incluye a continuación:
Dispone la Resolución sobre esta última
doctrina lo siguiente:
Esta interpretación tienen una
gran importancia por otra de las decisiones tomadas por el Gobierno de los EEUU
sobre PR: la ley PROMESA. Como sabemos,
esta ley le dio poderes casi plenipotenciarios a la Junta de Control Fiscal
(JCF) para decidir sobre los asuntos de PR.
Uno de los temas que contiene dicha ley es el asunto de las situaciones
de emergencia, lo que incluye asuntos energéticos. Ante este nuevo cuadro legal, podría ser que
dependiendo de los términos aplicables para apelar la decisión del TSPR pudiera
ser que la JCF pudiera actuar primero que el TF y decida dejar sin efecto la OM
alegando que el efecto de la misma es poner en peligro la viabilidad de la operación
de AES lo que a su vez podría causar una crisis energética en PR si la AES
decidiera cesar operaciones, independientemente de los remedios legales que
pueda tener el Gobierno de PR.
Volviendo al caso, el TSPR
describe el marco legal federal aplicable al manejo de los desperdicios sólidos
y establecen como las propias leyes federales establecen la relación entre el
gobierno federal y el gobierno estatal para desarrollar medidas
apropiadas. Presumiendo que el TF nos
trate como un estado, es un punto a favor de la jurisdicción local. Sin
embargo, la propia resolución dispone sobre la autoridad para determinar la
naturaleza de las cenizas lo siguiente:
Sobre la obligatoriedad de
adoptar las normas de la EPA sobre este asunto y la supremacía de las mismas el
siguiente párrafo deja claro la posición del TSPR:
Nuevamente, presumiendo que el TF
nos trate como un estado, podría interpretarse este punto como uno favorable a
la jurisdicción local. Sin embargo, es
importante que en todo momento se menciona la jurisdicción estatal, no menciona
específicamente jurisdicciones municipales, de condados, etc. Esto podría obligar a que la JCA establezca
claramente su posición sobre este asunto particular, insisto, si nos tratan
como a un estado. Sin embargo, si leen
el texto citado por el TSPR observarán que lo que establece es que los estados
pueden establecer requisitos más estrictos, pero no establece que los estados
puedan prohibir la disposición de cenizas en vertederos de desperdicios sólidos
no peligrosos. En este caso habría que
determinar si en efecto esto ha sucedido en algún estado de los EEUU y que se
nos aplique igual estatus. Si el caso
llegara al TF no descarto que la JCF solicite intervenir en el caso y argumente
la supremacía de PROMESA sobre la jurisdicción “estatal” que pudiera adoptar el
Gobierno de PR.
Luego de concluir el TSPR que no
existe un “campo ocupado” proceden a discutir la jurisdicción local, en específico
la de la JCA. Sobre este aspecto discute
la facultad de esta agencia para regular y emitir permisos de construcción para
facilidades de disposición de desperdicios sólidos. Sobre dichos permisos expone que los mismos
pueden ser revocados, terminados, re-emitidos o modificados si el peticionario:
Presumo que se destaca este
asunto bajo el argumento de que al momento de pedir su permiso original, el
operador del vertedero no incluyó que iban a utilizar productos agregados derivados
de cenizas generadas de la quema de carbón en plantas generatrices de
electricidad. Hay que
aclarar que dicha disposición está contenida en el reglamento aplicable a los
desperdicios sólidos peligrosos. Hasta
este momento la EPA ha insistido en que las cenizas no constituyen un
desperdicio solido peligroso. Más
adelante reconoce que la JCA promulgó un reglamento aplicable a los
desperdicios sólidos no peligrosos, y manifiesta que el mismo no entra en el
detalle de las cenizas de carbón. En
resumen, el TSPR que es la JCA la agencia responsable de conceder los permisos
aplicables a las facilidades de manejo y disposición de desperdicios sólidos de
toda naturaleza, pero no “ocupa el campo” en el aspecto de la ceniza.
Por ultimo discute la jurisdicción
delegada por la Ley de Municipios Autónomos y de sus análisis concluye que los
municipios pueden:
Sin embargo, deja la puerta
abierta a que el Estado pueda establecer una política pública contraria a la
OM, lo que la dejaría sin efecto en el párrafo que se cita a continuación:
Si la EPA ha insistido en que las
cenizas no son un desperdicio solido peligroso y la JCA no ha emitido una política
pública contraria a la de la EPA ¿qué creen ustedes puede decidir el TF si la
propia Ley de Municipios Autónomos no le garantiza una derecho adquirido
(grandfather clause) a las OM emitidas antes de un cambio de política pública
del Estado? Obviamente, la soberanía de
los EEUU y la supremacía del derecho federal en este asunto, ante el silencio
de la JCA, prevalecería ante la autonomía municipal que emana de una
legislatura territorial deslegitimizada por PROMESA.
Inclusive el propio TSPR expresa
la facultad de la JCA de “ocupar el campo”, dejando sin efecto la OM:
Aquí ya básicamente el TSPR deja
claro porque decidió que el Municipio puede aprobar una OM y regular el manejo
de las cenizas en su jurisdicción municipal.
Resulta curioso que la Resolución comienza y concluye refiriéndose específicamente
al uso de “agregado manufacturado a base de cenizas” y no a las cenizas per se,
aunque la OM es clara en incluir tanto las cenizas como los agregados.
El resto de la Resolución se
dedica a discutir el efecto de la generalidad o especificidad de la OM sobre los
derechos que le asisten a las partes afectadas de ser notificados y de los términos
aplicables al proceso de objeción de una OM.
Como he manifestado varias veces,
el efecto de las decisión en el caso Sánchez Valle y la aprobación de PROMESA
pudieran afectar la validez del análisis del TSPR y podría dejar en estado de indefensión,
no solo al Municipio sino al Gobierno Central ante las decisiones que pueda
tomar el TF, la JCF o ambas sobre este asunto.
